Metsien hiilinielujen vertailutasojärjestelmän vaikutus Euroopan unionin metsäsektorille

maanantai joulukuun 31. 2012

Durbanin ilmastoneuvotteluissa hyväksyttiin uudet laskentasäännöt kehittyneiden maiden metsänhoidon hiilinieluille. Uusi laskentamenetelmä ns. vertailutasojärjestelmä perustuu maakohtaisten vertailutasojen käyttöön metsien ja puutuotteiden hiilinieluille. Vertailutasojärjestelmän tarkoitus on kannustaa maita lisäämään hiilinielujen määrää. Hiilinieluista jotka ovat suuremmat kuin vertailutaso maat saavat hyvityksen kasvihuonekaasupäästöissään.

Vastaavasti vertailutasoa pienemmät nielut lisäävät laskennallisia kasvihuonekaasupäästöjä. Kuitenkin hiilinieluista saatavaa hyvitystä rajoitetaan kattoluvulla, joka on 3,5 % vuoden 1990 kasvihuonekaasupäästöistä ilman maankäyttö, maankäytön muutos ja metsätalous-sektoria. Vertailutasojärjestelmäkausi alkaa ensivuonna ja kestää joko vuoteen 2017 tai 2020.

Kehittyneiden maiden metsien kytkemistä ilmastopolitiikan kokonaisuuteen vaikeuttaa se, että tällä hetkellä näiden maiden metsien kasvu on voimakasta ja siten ne ovat merkittävä hiilinielu ilman erillisiä lisäystoimiakin. Politiikan asettaja onkin nähnyt tarpeelliseksi kohdentaa nieluhyvitykset vain sille osalle nieluja, jotka ylittävät historiasta johtuvan, ilman erityistoimia saatavan nielutason.

Vertailutasojärjestelmässä kullekin maalle arvioitiin tai maat itse esittivät arvionsa hiilinielujen voimakkuudesta jaksolle 2013–2020, mikä perustui arvioon hakkuista, puuston kasvusta ja metsän pinta-alan muutoksesta. Tämä taso asetettiin valtion vertailutasoksi.

Vertailutasojärjestelmä on valtiotason sopimus. Valtiot saavat hyvitykset ja vastaavat haitoista. Vertailutasojärjestelmä koskee maita, joissa metsien yksityisomistus on laajaa, ja metsän hakkuu- ja raivauspäätökset tekee metsänomistaja. Koska kahdeksassa vuodessa ei voida merkittävästi vaikuttaa metsien kasvuun, voidaan hiilinielujen voimakkuutta lisätä ainoastaan hakkuiden ja metsänraivauksen vähentämisellä. Yksityismetsätalous tarvitsee siis poliittisia ohjauskeinoja muuttaakseen käyttäytymistään.

Vertailutasojärjestelmän pääheikkous: sen lyhyt aikajänne Vertailutasojärjestelmän taloudellisia vaikutuksia arvioimme olettamalla tilanteen, jossa EU:n jäsenvaltiot ottavat käyttöön politiikan, joka on vertailutasojärjestelmän tavoitteiden mukaisesti ohjaava. Tarkastelussamme vertailutasojärjestelmän hyvitykset ja korvaukset siirretään suoraan metsäsektorin toimijoille. Käytännössä tämä politiikkainstrumentti olisi metsänomistajien hiilikorvausjärjestelmä, jossa metsänomistajalle maksetaan hiilikorvaus metsänkasvusta ja peritään hiilivero hakkuista.

Kahdeksan vuotta on lyhyt aika suhteessa metsän kiertoaikoihin EU valtioissa, joissa kiertoajat ovat vuosikymmeniä. Tilanteessa, jossa metsänomistajia verotettaisiin hakkuista ja kompensoitaisiin kasvua, hakkuiden siirtäminen lyhyen jakson yli olisi edullista. Siten lyhyen aikavälin markkinavaikutukset olisivat hyvin voimakkaita. Tarkasteltava politiikka täysimääräisenä toteutettuna johtaisi merkittävään hakkuiden alenemaan, puun hinnan nousuun ja siten puun käytön vähentymiseen ajanjaksolla
2013–2020.

Kun huomioimme hyvitykselle asetetun 3,5 %:n kattoluvun, havaitsimme, että se koskee lähinnä EU-maiden osalta valtioita, joilla on merkittävä metsäsektori suhteessa kansantalouden kokoon. Tämä johtuu metsäsektorin kohtaaman rajoitteen kytkemisestä koko kansantalouden päästöihin. Rajoitteen vaikutukset ovat merkittävimmät Slovenialle, Suomelle, Ruotsille, Latvialle, Virolle ja Itävallalle. Näissä maissa rajoite vähentää merkittävästi kannustimia lisätä hiilinieluja eli vähentää hakkuita ja siten kattoluku rajoittaa politiikan puun tarjontaa vähentävää ja hintaa nostavaa vaikutusta. Siten rajoitejärjestelmän voidaan katsoa suojelevan metsäteollisuutta liiallisilta markkinahäiriöiltä.

Vertailutasojärjestelmän ohjaavuus ja tavoitteet. Huomattavaa on se, että valitulla ilmastopolitiikalla ei ole mitään vaikutusta metsien käyttöön, jos valtiot eivät laadi ohjauskeinoja metsäsektorin toimijoille: metsänomistajille ja puun käyttäjille. Huomioiden politiikkakauden lyhyys (8 vuotta), voidaan hiilinielunvoimakkuuteen vaikuttaa vain vähentämällä hakkuita, sillä hitaan metsänkasvun Euroopassa eivät metsien kasvua edistävät toimet ole juurikaan havaittavissa näin lyhyellä ajanjaksolla. Vuoteen 2020 ulottuvalla jaksolla Suomessa ei kuitenkaan ole tarvetta erityistoimille, sillä nykyisellä hakkuiden tasolla metsien hiilinielut ylittävät vertailutason selvästi. Suomen valtion saamat hyvitykset tulevat todennäköisesti olemaan kattoluvun määrittämällä tasolla, vaikka metsänomistajat eivät saisikaan vero- ja tukikannustimia.

Vertailutasojärjestelmän toteutus tehokkaasti, eli niin että politiikan ohjaava vaikutus (hyvitykset ja haitat) kohdistetaan suoraan metsäsektorin toimijoille, johtaisi huomattavaan markkinahäiriöön. Jos järjestelmä olisi pitkäkestoisempi, ei alussa tapahtuva häiriö olisi näin suuri, koska hakkuiden siirron hyötyä vähentäisi hiiliveron jatkuvuus. Pitkällä aikavälillä puun tarjonnan supistuminen korjaantuisi, koska hakkuiden myöhäistäminen lisää hehtaarikohtaista puuntuotosta.

On ilmeistä, että metsiin kohdistuva ilmastopolitiikan on oltava hyvin pitkäkestoista ja vakaata, koska metsänhoitotoimenpiteiden ja siten metsien käytön aikajänne on ennemminkin 100 vuotta kuin 10 vuotta. Metsien osalta ilmastopolitiikan toteutettavuus ja kustannustehokkuus kärsivät liian lyhyestä aikajänteestä.

Lisätietoja:

Tutkija Jani Laturi, Metsäntutkimuslaitos, jani.laturi(at)metla.fi, puh. 040 801 5580

www.metsatieteellinenseura.fi